一、关于宅基地使用权的合法性问题

宅基地相关权利在法律层面属于仍待研究的前沿和难点问题。《土地管理法》第2条规定土地使用权可以依法转让，第10条规定村集体经济组织或者村民委员会经营、管理农民集体所有的土地。我国法律明确规定宅基地使用权可以依法流转，但是对流转方式和范围并不明确，这是基于宅基地权利兼具身份和公共利益，同时具有财产和私益属性，在法律层面属于仍待研究的前沿和难点问题，因此在2019年修订《土地管理法》、2021年实施的《民法典》对宅基地权利都搁置未定。宅基地流转是通过政策明确的。

2018年1月2日中共中央、国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》[1]，从国家层面提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。在此之前，我国宅基地是“两权分离”，即“集体享有宅基地所有权-农户享有宅基地使用权”。“三权分置”的提出是国家为了解决宅基地使用权自由流转障碍而提出的。

旧政策，非城镇居民购买宅基地没有触犯政策的禁止性规定。具体体现在《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）中规定[2]：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。初次无偿分配给本村村民后，再流转的，仅限制城镇居民。

现今，关于宅基地使用权流转的政策逐渐明朗，适度放活宅基地使用权流转范围。宅基地流转试点地区义乌为例，已不局限于本村集体内部，而是符合规定允许在本市行政区域范围内跨集体经济组织转让给村级集体经济组织成员[3]。2018年1月2日中共中央、国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》，从国家层面提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2019年，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》[4]，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。2020年9月，全国104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。试点围绕落实宅基地集体所有权，保障农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索宅基地“三权分置”的具体路径和办法。2021年河南省巩义市、长垣市、孟津县、宝丰县、新县被中央农办确定为新一轮农村宅基地制度改革试点县，将重点探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法[5]。

二、关于“外来户”区别对待的合法性问题

对非国有财产的征收、征用在立法领域属于法律保留事项，因为关系公民基本财产安全。征收、征用必然产生补偿，且须合理，不然无异于强盗。以集体组织成员身份剥夺被征收人选择征收补偿方式，及补偿标准远低于本集体经济组织成员，这种区别对待，应由中央国家机关制定，而非地方政府制定，在立法层面应当由立法机关，而非行政机关或司法机关制定。

在中央政府已有文件规定宅基地使用权流转范围仅禁止城镇居民到农村购买宅基地的情况下，地方政府将“外来户”扩大到农业户籍，其合法性存疑。在限制被征收人仅能选择货币补偿方式的前提下，又以远低于本集体经济组织的标准补偿房屋损失损失，更无合理性可言。

房屋征收补偿安置方案，若根据2014年修订的《土地管理法实施条例》第25条“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，根据2019年修订的《土地管理法实施条例》第48条“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定”。具体的房屋征收补偿安置方案通常以非本集体组织成员身份剥夺被征收人选择置换、安置权利，并以建造成本价格补偿，相比国务院文件（国办发〔2007〕71号文）扩大到农业户籍，这种对公民财产权益的限制文件，违反上位法，本不应由地方政府制定，更不应该成为裁判依据。

[1] 中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见__2018年第5号国务院公报_中国政府网 （www.gov.cn）

[2] 国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知_国务院文件_中国政府网 （www.gov.cn）

[3] 【政策解读】何为宅基地“三权分置”，为什么要设立？（qq.com）：河南省国土资源厅官方微信公众号

[4] 农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知_部门政务_中国政府网 （www.gov.cn）

[5] 保护农民利益 节约土地资源 实施乡村振兴呼唤宅基地制度改革_河南要闻_河南省人民政府门户网站 （henan.gov.cn）

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