从我国宅基地使用权在《土地管理法》历次修订中的变化，及中央政策、最高法院精神，可以明确宅基地使用权仅限制城镇户籍购买，对农业户籍购买宅基地使用权并无禁止性规定。且宅基地使用权在“三权分置”改革趋势下，其流转范围必然突破本集体经济组织。

《土地管理法》在1986年制定，经历1988年第一次修订、1998年第二次修订、2004年第三次修订、2019年第四次修订。在1988年之前法律明确允许城镇居民下乡购买宅基地建造住房，1988年之后在第2条的位置均明确“土地使用权可以依法转让”，在2004年第三次修订时，增加国家为了公共利益需要可以征收土地并给与补偿，2019年第四次修订时明确土地所有权人对集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

在1986年制定之时，第2条规定土地不允许转让、出租，第41条规定经县级人民政府批准，城镇非农业户口居民建住宅可以使用集体所有的土地。1988年第一次修订时规定土地使用权可以依法转让，并维持第41条。

1998年第二次修订时，删除第41条，增加第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，2004年第三次修订时维持，该条在2019年第四次修订时删除，内容变更为土地所有权人对符合规划用途且依法登记的集体经营性建设用地可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让等，参照同类用途的国有建设用地执行。

《土地管理法》明确规定土地使用权可以依法流转，但是对流转方式和范围并不明确，基于宅基地权利兼具身份利益和公益属性，同时具有财产利益和私益属性，在法律层面属于仍待研究的前沿和难点问题，因此在2019年修订《土地管理法》、2021年实施的《民法典》对宅基地权利都搁置未定。宅基地流转范围和方式是通过政策明确的。

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发［1999］39号）“二、加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）：二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理 (十)加强村镇建设用地的管理。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）中规定 ：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

为了解决宅基地使用权自由流转障碍，“三权分置”应运而生。2018年1月2日中共中央、国务院出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》从国家层面提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。在此之前，我国宅基地是“两权分离”，即“集体享有宅基地所有权-农户享有宅基地资格权”，这种身份捆绑兼公益属性，使得宅基地使用权无法在市场公平流转，严重限制其财产价值。

2018年10月23日《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》提出：对于违规违法买卖宅基地、违反土地用途管制、工商企业和城市居民下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的行为，依法认定无效。

义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》(义委办发〔2016〕103号)明确，农村宅基地使用权人可以将依法取得的农村宅基地使用权连同地上建(构)筑物，通过买卖、赠与、互换或其他合法方式转让给本市行政区域范围内的村级集体经济组织成员。农村宅基地使用权转让不改变集体土地所有权性质，不改变集体经济组织成员资格，不改变土地用途。受让人依法享有宅基地使用权及地上建(构)筑物的占有、使用、收益、处分权利。

义乌的改革是在法律允许的范围内，明确本市内农业户籍可以跨集体经济组织转让宅基地使用权，期限70年，这为宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革的理论研究和立法提供了实践样本。宅基地使用权与集体经济组织成员身份脱钩，农户将宅基地使用权流转后，依然保留集体经济组织成员身份，资格权作为成员权存在。宅基地使用权被塑造成一项纯粹的财产权，可以在政府指定的交易平台上挂牌转让，自由地处分给同一集体经济组织成员、非同一集体经济组织成员、甚至可以抵押给银行获得贷款。为了确保宅基地使用权的社会保障功能不落空，将跨集体经济组织流转的宅基地使用权期限限定为70年。农户将宅基地使用权让渡给第三人后，宅基地使用权所负载的保障农民基本生活的功能在相当长的期限内(最长为70年)将不复存在。

律师简介